מסמך זה מוגש לממשלת ישראל על ידי המועצה הלאומית לכלכלה, כהצעה למסגרת מדיניות כלכלית-חברתית כוללת לשנים 2008-2010 (אשר נכנה מכאן ואילך "אג'נדה").*  אנו נפתח בתיאור המגמות המרכזיות המאפיינות את הכלכלה והחברה בישראל של היום, תוך כדי אבחון נקודות התורפה העיקריות שבהן. על בסיס זה, מוצע מכלול של כלי מדיניות האמורים להתמודד עם אותן בעיות מרכזיות, הן בטווח הקצר-בינוני, והן בטווח הארוך. כמו כן, המסמך פורס את העקרונות שאמורים להנחות את התווית המדיניות ואת הפעלתה, ואת היעדים הכמותיים המפורשים שלפיהם תיבחן המדיניות לאורך זמן.

האג'נדה המוצגת כאן כוללת שני צירי פעולה עיקריים: הציר הראשון מטרתו צמצום העוני תוך עידוד הצמיחה, כאשר המפתח מצוי בעידוד התעסוקה עם שכר הולם ואופק כלכלי. ציר הפעולה השני מטרתו יצירת מנופים לצמיחה מאוזנת לטווח הארוך, בעיקר באמצעות שדרוג החינוך על כל רבדיו, העצמת ומינוף המדע, הטכנולוגיה והמו"פ. רוב רובו של המסמך הנוכחי יוקדש לציר הראשון, מכיוון שעבודת המטה עליו הבשילה בשלב מוקדם יותר. אנו נמצאים בעיצומה של עבודת ההכנה על הציר השני (אשר עיקריו יוצגו כאן בהמשך), ומקווים לפרסם מסמך מדיניות שני מקביל בקרוב.

רוב רובם של כלי המדיניות הכלולים באג'נדה אינם חדשים כלל ועיקר, לא בישראל, וודאי לא בעולם. ה"חידוש" שבה, אם בכלל, נעוץ בראש וראשונה בהבאתם של כלים אלה כמקשה אחת הנגזרת מתפישה מקצועית עקבית, במסגרת של תכנית כוללנית רב שנתית המונחת על ידי יעדים ברורים. אכן, אנו נעזרים רבות בניסיון שהצטבר בהפעלת כלי מדיניות דומים במדינות אחרות בעולם (בפרט בתחום של "active labor market policies"), וכמו כן אנו שואבים מ-, מסתמכים על, וממשיכים בדרכן של תכניות קודמות בתחומים אלה שהותוו בארץ. דוגמא מובהקת לכך הנה התכנית שהוצגה לאחרונה על ידי שר האוצר ואומצה על ידי הממשלה (הכוללת "צעדים לצמצום הפערים החברתיים והגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה"), אשר חלקים ממנה שלובים בצורה הדוקה באג'נדה. לא במקוריות עסקינן, אלא בהתאמתם של כלי המדיניות השונים לנסיבות המיוחדות והמשתנות של החברה הישראלית, במיקוד תשומת הלב הציבורית והשלטונית בתכנית שכזאת, ביצירת שיתופי פעולה בין הגורמים הממשלתיים המרכזיים ליישומה, ובהבטחת המקורות התקציביים והמוסדיים הנדרשים לאורך זמן, שהרי אלה הם התנאים הקריטיים להצלחתה.   

- רקע
- העקרונות בגיבוש האג'נדה
- הציר הראשון: צמצום העוני תוך עידוד הצמיחה
- הציר השני: מנופים לצמיחה מאוזנת לטווח ארוך
- סיכום

-רקע
המשק הישראלי מגלה בשנים האחרונות חוסן ויציבות, המתבטאים בנתונים מאקרו-כלכליים מרשימים: שיעורי צמיחה גבוהים במהלך שלוש השנים האחרונות, יציבות מחירים, ירידה חדה ביחס חוב-תוצר ועודף חסר תקדים במאזן התשלומים. בנוסף, על פי רמת השיא של ההשקעות הזרות, הגאות המתמשכת בבורסה והתחזקות השקל, ניתן ללמוד כי הציפיות מבית ומגורמי חו"ל הנן להמשך ארוך טווח בביצועים טובים אלה. יתרה מזאת, הנתונים החיוביים אף מתחדדים לאור העובדה כי הם הושגו חרף התרחשותה של מלחמת לבנון השנייה.

אולם, הסתכלות מעמיקה מעבר למאקרו מגלה תמונה מורכבת הרבה יותר, ובה בעיות אקוטיות עכשוויות, כמו גם סימני שאלה על יכולותיו העתידיות של המשק ועל חוזקו של המרקם החברתי. הסוגיות העיקריות העולות בהקשר זה הן:
• מהבית פנימה: תחולת עוני גבוהה ומתמשכת, בפרט אצל ילדים (כ- 35% מילדי ישראל חיים מתחת לקו העוני), כאשר העוני ממוקד במגזר החרדי ובמגזר המיעוטים; אי שיווין מתרחב – שיא בין מדינות ה- OECD.
• בסביבה הגלובלית: פער גדל בתוצר לנפש בינינו לבין ארה"ב; כניסה מאסיבית של שחקנים חדשים למו"פ מתקדם, ועל כן ערעור על הבכורה הישראלית בתחום זה; הרעה בסביבה הגיאו-פוליטית, העלולה להביא להכבדת הנטל הביטחוני בשנים הקרובות.

העוני העמוק והנרחב מהווה לא רק אות קלון למדינת ישראל של היום, אלא גם איום על המשך שגשוגו של המשק בעתיד הלא רחוק, מכמה סיבות: ראשית, הנטל התקציבי הגובר הנובע מתמיכות באוכלוסיות הנזקקות, אשר הנן לרוב בגדר של מתן הקלה בלא פתרון שורש. שנית וחשוב יותר, עוני בממדים כאלה פירושו שאחוז ניכר (כשליש) של העובדים הצעירים שיתווספו למעגל העבודה בעוד 5- 10 שנים יגיעו לשם עם חסרונות מובהקים בחינוך, בבריאות ובכישורים אחרים הדרושים לשם מיצוי הפוטנציאל היצרני שלהם. כמו כן, העמקת הפערים מאיימת על הלכידות החברתית ועל כן על שורה של פרמטרים המותנים בכך, החל בפשיעה וכלה ברצון לשאת בנטל הביטחוני. הפער המתרחב בתוצר לנפש בינינו לבין ארה"ב מצידו מאיים במשיכה החוצה של הרובד העליון של הכישרונות הצעירים – מה שמכונה "בריחת מוחות." ברור הוא ש"כלכלה" ו"חברה" שלובות זו בזו, ושלא ניתן לטפל באחת ללא השנייה. ברור גם כי צמיחה כלכלית כשלעצמה, גולת הכותרת של ביצועי המשק בכללותו, אין בהכרח בכוחה בלבד כדי לתת מענה נאות לעוני ולקוטביות מתרחבת, וודאי שלא בטווחי הזמן שהיינו רוצים. מכאן שאנו רואים בצמצום העוני תוך עידוד הצמיחה מטרה ראשונה במעלה שצריכה להנחות את עיקרי המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל בשנים הקרובות.

- העקרונות בגיבוש האג'נדה
לצורך גיבוש כלי המדיניות להתמודדות עם הבעיות המרכזיות שהוצגו לעיל, יש לבחון את גורמי הרקע להיווצרותן, שהרי הכוונה המפורשת הנה לטפל בשורשי הבעיות ולא בסימפטומים בלבד (כידוע, טיפול בסימפטומים מנציח ומחריף לעתים קרובות את בעיות הייסוד). מניתוח נתוני העוני ופילוחם עולה בבירור כי העדר תעסוקה נאותה הנו אחד הגורמים המיידים המרכזיים העומדים מאחוריו: בעוד תחולת העוני בקרב משפחות ללא מפרנס מגיעה ל-68%, בקרב משפחות עם שני מפרנסים שיעור העוני צונח ל-3% בלבד. להעדר תעסוקה יש שני היבטים עיקריים: שיעור אבטלה גבוה, ושיעור השתתפות נמוך בכוח העבודה, שניהם לפי קני מידה בינלאומיים. גורם חשוב בהעדר תעסוקה נאותה מצד הביקוש לעבודה הנו דשדוש מתמשך בפריון בתעשיות המסורתיות ובסקטור השירותים, אשר הנם המעסיקים הגדולים במשק.

בין הגורמים ארוכי הטווח, בולטים כשלים מתמשכים במערכת החינוך על כל רבדיה, אשר מהווה את הבסיס להיווצרותו של הון אנושי איכותי ושימורו. כשלים אלה באים לידי ביטוי בירידה תלולה לאורך זמן בהישגים של מערכת החינוך הממלכתית, בטיפול מערכתי לקוי בגיל הרך ובילדים ונוער בסיכון, בדעיכתו של החינוך המקצועי-טכנולוגי ובנסיגה בהשכלה הגבוהה ובמחקר המדעי. חלק מבעיות יסוד אלה מקורן בתהליכים כלל-עולמיים אשר עליהם אין לנו שליטה ישירה (כגון גלובליזציה מואצת), אך התופעות מתעצמות לאור המאפיינים הייחודים של מדינת ישראל. 

מניתוח גורמי רקע אלה נגזרים שני צירי הפעולה שהוזכרו קודם: הראשון צמצום העוני תוך עידוד הצמיחה, ועיקרו עידוד תעסוקה עם שכר הולם ואופק כלכלי; השני יצירת מנופים לצמיחה מאוזנת לטווח הארוך, ועיקרו טיפול בחינוך על כל רבדיו, במדע, בטכנולוגיה ובמו"פ.  

אלה העקרונות שעליהם מושתתת התפישה המנחה את האג'נדה, ואשר ההקפדה בקיומם חשובה לא פחות מאשר תכני המדיניות עצמם:
1. ביצוע האג'נדה כמקשה אחת, בגישה כוללנית ומערכתית, ותוך מחויבות לטווח הארוך.
2. קביעת יעדים כמותיים מוגדרים, אשר יתווספו ליעדים הכלכליים הקיימים.
3. הובלת האג'נדה על ידי ראש-הממשלה עצמו.
4. שיתוף קשת רחבה של גורמים מקצועיים בגיבוש פרטי התכנית וביישומה, בראש וראשונה המשרדים הכלכליים המובילים, בנק ישראל, הביטוח הלאומי, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ועוד.
5. הקמת מנגנון ליווי מקצועי, אשר יוכל להפיק לקחים בזמן אמת, ולהציע שינויים בהתאם. 
6. הקצאת תקציבים רב-שנתיים ל-2008–2010, תוך שמירה על משמעת פיסקאלית.

- הציר הראשון: צמצום העוני תוך עידוד הצמיחה
א.  יעדים **
במסגרת יישום האג'נדה מוצע לקבוע שני יעדים כמותיים תלת-שנתיים, אשר יצטרפו ליעדים המאקרו-כלכליים הקיימים, קרי, יעד האינפלציה ויעד הגרעון:
1. יעד לצמצום תחולת העוני בקרב משפחות בישראל לשיעור של 17.2% עד לסוף שנת 2010, לעומת 20.2% כיום. כלומר, ירידה שנתית ממוצעת של 1% בשיעור העוני עבור השנים 2008-2010. עמידה ביעד זה תעלה כ-60,000 משפחות מעל לקו העוני, שהן כ-242 אלף נפשות ומתוכן כ-115 אלף ילדים. עמידה ביעד תחזיר את שיעור העוני בחזרה לרמתו לפני עשור.
2. יעד להגדלת שיעור התעסוקה בגילאים 25 עד 64 ל-71% עד לסוף שנת 2010, לעומת שיעור של כ-68% כיום. כלומר, עליה שנתית ממוצעת של 1% בשיעור התעסוקה עבור השנים 2008-2010. עמידה ביעד זה תביא לכניסתם של למעלה מ-92 אלף עובדים בגילאים 25-64 למעגל התעסוקה,  ותעלה את שיעור התעסוקה בישראל לרמתו הממוצעת במדינות ה-OECD.

להשגת יעדים אלו לא רק חשיבות חברתית רבה אלא גם השפעה כלכלית מרחיקת לכת: על פי האומדנים, השגת יעד התעסוקה צפויה להוסיף 1.3-2% לתוצר המקומי הגולמי (שהם 8 - 12 מיליארדי ₪), וכמו כן להביא תוספת משמעותית להכנסות המדינה וחסכון בתשלום קצבאות.

ב. כלי מדיניות
להשגת היעדים שהוצגו במסגרת הציר הראשון מוצעים שבעה כלי מדיניות, המפורטים מטה. כל אחד מאלה עומד בפני עצמו, אך תהיה זו טעות להתייחס אליהם בנפרד, הן מכיוון שעוצמתה של התכנית בהיותה מכלול אחד, והן בגלל ההשפעה הסינרגטית בין הכלים, המעצימה את האפקטים הנפרדים. כך לדוגמא, הנהגת מס הכנסה שלילי מצריכה גם אכיפה תקיפה של חוקי עבודה ובפרט של שכר מינימום, תכנית מהל"ב מצריכה מס הכנסה שלילי, וכך הלאה. אלה הכלים:
1. עידוד הפריון והחדשנות בתעשיות המסורתיות ובשירותים
ענפי התעשייה המסורתית וסקטור השירותים הם המעסיקים הגדולים ביותר במשק, אך הם סובלים מרמה נמוכה של פריון העבודה, מהיעדר חדשנות ומרמת תחרותיות נמוכה. גורמים אלה מאטים את צמיחת הענפים, בולמים את הגדלת הביקוש לעבודה ומנציחים רמת שכר נמוכה לעובדים בהם. לפיכך, מוצע לעודד את החדשנות הטכנולוגית, השיווקית והארגונית במגזרים אלה על-ידי תמיכה ייעודית במו"פ בהגדרה רחבה ומותאמת להם, קידום העיצוב התעשייתי, ועידוד אימוץ של טכנולוגיות תקשוב ותקשורת (ICT). בנוסף, יש לעודד תהליכים של ייצוא קשת רחבה של שירותים, ולפעול להסרה של מחסומים לתחרות ולתחרותיות בענפים בעלי אופי מקומי.
2. טיפול במוקדי עוני - חרדים ומיעוטים
העוני בישראל מתחלק באופן מאוד לא אחיד על פני האוכלוסייה: החרדים והמיעוטים מהווים יחדיו כרבע מאוכלוסיית ישראל, אך מייצגים יותר ממחצית המשפחות העניות. הגורמים העיקריים מאחורי שיעורי עוני כה גבוהים נעוצים באבטלה גבוהה, שיעור השתתפות נמוך מאוד אצל גברים חרדיים ואצל נשים ערביות, אפליה בתעסוקה, מחסום השירות הצבאי, פערים תרבותיים, ילודה גבוהה וכדומה. גורמים אלה דורשים טיפול ממוקד במגזרים אלה, כאשר חלק ניכר מהכלים משותפים לשני המגזרים, וחלקם נפרדים. כך, יש לחדש את חוק טל, להרחיב את השירות האזרחי-קהילתי ולהתאימו לשמש ככלי המכשיר לקראת תעסוקה, לעודד הקמתם של מרכזי מיקור חוץ ביישובים החרדיים והערבים, בפרט בייצוא שירותים, לפעול בצורה מערכתית כנגד אפליה בתעסוקה ועוד.
3. הקניית כלים פרטניים להשתלבות בתעסוקה
החברה הישראלית מאופיינת על ידי הטרוגניות רבה מאד באוכלוסייתה ככלל ובאוכלוסיית מחוסרי העבודה בפרט, דבר אשר בא לידי ביטוי במגוון רחב של חסמי תעסוקה. על כן, קיים צורך בטיפול פרטני ובהקניית קשת רחבה של כישורים למחוסרי עבודה אשר יתנו מענה למגוון החסמים, ובליווי שוטף ומתמשך עד להשתלבותם המלאה במעגל התעסוקה. זו מטרתה של תכנית מהל"ב המופעלת באופן ניסיוני זה כשלוש שנים, אך במהלך יישומה התגלו בעיות רבות הן במודל הכלכלי עליה היא מושתתת והן באופן הפעלתה (שוב, לאור ההטרוגניות הרבה של אוכלוסיית היעד). על כן, יש צורך בהכנסת שינויים מרחיקי לכת בה, אשר חלקם כבר גובשו במסגרת צוות בראשותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, רענן דינור, בו נטלו חלק גם חברי המועצה הלאומית לכלכלה. שינויים אלה יהוו הבסיס להרחבת התכנית עד לפריסה ארצית מלאה. כמו כן מוצע להרחיב את תכנית תב"ת ("תנופה בתעסוקה") המופעלת בשיתוף עם הג'וינט, ומטרתה לטפל בבעיות התעסוקה של אוכלוסיות חלשות ממוקדות, כגון חרדים ונכים. ככלים משלימים תומכי תעסוקה, מוצע לשפר את הנגישות התחבורתית למקומות העבודה, להרחיב את הסיוע והסבסוד למעונות יום***,  למקד את עיקר מערך ההכשרות המקצועיות בהכשרות במקום העבודה (on the job training), ולפעול לשילובם בתעסוקה של בעלי מוגבלויות על ידי יישום המסקנות של ועדת "לרון", ועל ידי תכנית "שכר מינימום מותאם" המופעלת בתמ"ת.
4. מס הכנסה שלילי
כלי זה מופעל זה שנים רבות בארה"ב ובמדינות מערביות אחרות, כאשר מטרתו הנה הן לצמצם את העוני בקרב משפחות עובדות, והן להגדיל את התמריץ להשתלבות בתעסוקה לבעלי פוטנציאל השתכרות נמוך. מאז הקמתה דגלה המועצה הלאומית לכלכלה בהנהגת מס הכנסה שלילי כחלק מהאג'נדה המתגבשת, ועל כן ראינו בקורת רוח רבה את יוזמתו של שר האוצר להנהיגו במסגרת התכנית שאימצה הממשלה ב-4.2.2007. אולם, ישנם מספר היבטים באופן הפעלתו של מס הכנסה שלילי אשר דורשים בחינה מעמיקה נוספת (אותם נפרט בהמשך), בפרט לקראת ההרחבה הארצית.
5. אכיפת חוקי עבודה
ישראל סובלת כיום מאכיפה רופפת של חוקי עבודה (שכר מינימום, שעות נוספות, עובדים זרים, וכו'), עובדה אשר תורמת להנצחת המעמד של עובדים עניים ("the working poor"). לצורך טיפול בתופעה יש לפעול להקצאת משאבים נוספים לפיקוח (הרחבת הפיקוח ומיקור חוץ), זאת בהתאם להחלטת הממשלה בנושא. בנוסף, יש לבחון את אימוץ האמנה של התאחדות התעשיינים עם ההסתדרות בנושא זה כבסיס לפעולה, לפתח שיטות ממוחשבות לאיתורם של המפרים את חוקי העבודה, להגביר את שיתוף הפעולה בין רשויות האכיפה לבין מקורות המידע השונים ולהסדיר היבטים משפטיים כדי להקל על האכיפה (כגון החלת המשפט האזרחי על חלק מהעבירות והחמרת מדיניות הענישה).
6. צמצום נוסף במספר העובדים הזרים
על פי הערכות ישנם בישראל כ-180 אלף עובדים זרים, כאשר מרבית החוקיים שבהם מועסקים בבנייה, בחקלאות ובסיעוד. עובדים אלה מתחרים על מקומות עבודה מול ישראלים ברמות השכר הנמוכות, ואף גורמים להשפעות חיצוניות שליליות, חברתיות וכלכליות. על כן, אין מנוס אלא להמשיך ולצמצם עד מאוד את מספרם, שהרי הרווח הפרטי מהעסקת עובדים זרים אינו מצדיק את העלות המשקית של דחיקתם של עובדים ישראליים. לשם כך יש לתחום באופן חד את העיסוקים המותרים לעובדים זרים תוך יצירת מתווה של צמצום מכסות, הגברת האכיפה בנושא תוך שימת דגש על פעולות אכיפה מול המעסיקים והשוואת עלויות ההעסקה שלהם לאלה של עובדים ישראלים (כולל ביטוח לאומי, שכר מינימום וכו') ואף גביית היטל שישקף את ה"השפעות החיצוניות" השליליות.
7. ייעול מערך הקצבאות
מרבית הקצבאות המוענקות על ידי הביטוח הלאומי כיום הנן אוניברסאליות, כלומר הן ניתנות לכל העונה על קריטריונים דמוגרפים (בעיקר גיל), ללא קשר למצב סוציו-כלכלי. כתוצאה מכך, הקצבאות כרוכות בעלויות תקציביות גבוהות (כ-22 מיליארד ₪ בשנה) כאשר האפקטיביות שלהן מוטלת בספק, במובן שתרומתן לרווחתם של הנזקקים ביותר יחסית נמוכה. לפיכך, מוצע לבחון הנהגת מתווה של קצבאות ממוקדות ("("targeted, לפחות בתוספות שיינתנו מכאן ואילך, כאשר המקרה שנראה מתאים ביותר לכך הנו קצבאות הזקנה.
כמעט בכל הכלים המוצעים עובר כחוט השני הצורך בתשתיות מידע עדכניות וזמינות על המאפיינים הכלכליים של כל פרט, ובכלל זה נתונים בזמן אמת על הכנסותיהם ממקורות שונים. כך לגבי הנהגת מדיניות של קצבאות ממוקדות, הפעלת מערכת מס הכנסה שלילי יעילה, אכיפה ממוחשבת של חוקי עבודה, מודל תכנית מהל"ב שמעודד השמות איכותיות, ועוד. לפיכך, כתהליך-על מקביל יש לשפר באופן מהותי את תהליך הדיווח והאיסוף של נתונים כלכליים על ידי הרשויות (בעיקר רשות המסים והביטוח הלאומי), לשדרג את מערך המחשוב העומד לרשותם ואת יכולות העיבוד והתחזוקה של מאגרי המידע הקיימים, ולהבטיח את הקישוריות ביניהם. תהליך זה יגביר את האפקטיביות של מגוון הכלים המוצעים, ואף ירחיב עד מאוד את אפשרויות הפעולה של המדיניות הכלכלית-חברתית. ראוי לציין בהקשר זה את יתרונותיה של ישראל בהעמדת תשתיות מידע ראויות לצרכים האמורים: קיומו של מספר תעודת זהות אוניברסאלי, גודל אוכלוסייה מצומצם יחסית, ויכולות מוכחות מהמתקדמות בעולם בתחום טכנולוגית המידע.

- הציר השני: מנופים לצמיחה מאוזנת לטווח ארוך
כאמור, האג'נדה המוצגת כאן עיקרה בציר הראשון, כאשר כלי המדיניות הנוגעים לציר השני נמצאים עדיין בשלבי הכנה. על כן אנו נסתפק כאן רק באזכור אפיקי הפעולה המרכזיים בהקשר זה: ****
• שדרוג החינוך על כל רבדיו: ערוץ זה כולל טיפול מערכתי בילדים ונוער בסיכון על פי דו"ח שמיד; רענון הטיפול בגיל הרך (תוכנית "התחלה טובה"); התנעה מחדש של רפורמה נרחבת במערכת החינוך; רפורמה בהכשרת מורים; החייאת החינוך המקצועי באמצעות גיוון מסלולים בתיכון תוך הבטחת ניידות.
• טיפוח ההשכלה הגבוהה, המדע, הטכנולוגיה והמו"פ. אפיק זה כולל רפורמה בהשכלה הגבוהה (במסגרת וועדת שוחט); עידוד מו"פ יעודי, בפרט בביו-טכנולוגיה ובננו-טכנולוגיה, בתעשיות המסורתיות, ב-Home Land Security וכד'; העצמת יתרונות יחסיים של ישראל בתחומים טכנולוגים נבחרים; רפורמה מבנית בטיפול הממשלתי בתחומי ההשכלה הגבוהה, המדע, הטכנולוגיה והמו"פ (כגון בחינת האחריות המיניסטריאלית לנושאים אלה, כולל רענון המולמו"פ, וכו').

- סיכום
במעין סיכום, תרשים 1 מציג את מגוון הכלים המיועדים לטפל באוכלוסיות השונות על פני מחזור החיים, מהגיל הרך ועד לגיל הפרישה. האג'נדה המוצגת כאן נוגעת רק לחלק מהכלים האלה – כלים נוספים יפורטו במסגרת הציר השני, ואחרים דורשים התייחסות נפרדת. ההשקפה הבסיסית המנחה אותנו היא לא שהמדינה צריכה לדאוג לכל צרכי הפרט על פני חייו, אלא שהיא צריכה להעמיד לרשותו של כל אחד את הכלים הבסיסיים הדרושים כדי שהפרט ידאג לעצמו. כמובן, האתגר הגדול הוא לצ