לפרטים מלאים בנוגע למאפייני רשת הבטחון ראו החלטת ממשלה מיום 14/12/2008.

• דברי רקע בנוגע להחלטת הממשלה
• עיקרי רשת הבטחון


דברי רקע בנוגע להחלטת הממשלה

מזה שני עשורים מצוי החיסכון הפנסיוני בישראל בתהליך רפורמה מרחיק לכת, אשר עיקרו הפגשת החיסכון הפנסיוני ישירות עם שוק ההון. זאת בניגוד למצב בעבר, בו הממשלה תיווכה כמעט לחלוטין בין החוסכים לפנסיה לבין המשקיעים: מצד אחד חלשה הממשלה על  החסכונות הפנסיוניים עצמם (לרוב באמצעות אג"ח מיועדות), ומהצד השני, שימשה הממשלה כשחקן מרכזי בהכוונת האשראי להשקעות במשק.

תהליך הפגשת החיסכון הפנסיוני עם שוק ההון בישראל הנו סבוך ומורכב, וכלל עד כה סדרה ארוכה ומתמשכת של רפורמות מוסדיות, רגולטוריות ומשפטיות. בכלל זה, צמצום הנפקתן של אגרות חוב מיועדות, ביטול הדרגתי של פנסיות תקציביות, הסדר קרנות הפנסיה הוותיקות, עדכון מתמשך של כללי ההשקעה בגופים הפנסיוניים, רפורמת הניוד הפנסיוני והעברת השליטה בקופות הגמל לגופים חוץ בנקאיים.

ביצוע רפורמה כה מקיפה במערכות החיסכון הפנסיוני צריך להתבצע מטבע העניין בהדרגה, תוך שילוב איזונים ותוכניות ארוכות טווח. המשבר העולמי תופס את ישראל בעיצומו של תהליך מתמשך זה, והוא חושף נקודות תורפה שטרם טופלו. בפרט, טרם יושם מנגנון המתאים את פרופיל סיכון ההשקעות לגילם של החוסכים. מנגנון זה, לכשיופעל, יאפשר הגנה על כספי חוסכים הקרובים לגיל פרישה מפני זעזועים חריגים בשוק ההון, אך במקביל יאפשר לחוסכים צעירים ליהנות מהתשואה הגבוהה שמציע שוק ההון בטווח הארוך. התאמת פרופיל הסיכון לגיל המבוטח מקובלת במדינות שונות בעולם בהן: צ'ילה, גרמניה, אירלנד והולנד. בהולנד אף חוקק חוק המחייב שברירת המחדל בכל תכניות פנסיה החדשות תכלול רכיב של הקטנת הסיכון עם ההתקרבות לגיל הפרישה. 

להמחשה מובאת להלן דיאגרמה המתארת את המודל הגרמני להקטנת הסיכון עם הגיל:


מקור: Mercer's retirement business

בנוסף, מהשוואה בינלאומית עולה כי בישראל שיעור הקצבה המובטח לפרטים על יד המדינה במועד הפרישה לגמלאות (הרובד הפנסיוני הראשון), נמוך במידה משמעותית מזה המובטח במרבית במדינות ה-OECD.*  לאור זאת, ברורה החשיבות המיוחדת שיש להקטנת הסיכונים לחסכונות הפנסיוניים של החוסכים בישראל, ולהבטחת רובד חסכון פנסיוני בסיסי הולם.

ירידות השערים האחרונות בשוקי ההון בישראל ובעולם, שהשפיעו על ירידת ערך החיסכון הפנסיוני, חידדו במיוחד את הצורך להקטין את הסיכון בתיק הפנסיוני של החוסכים הקרובים לגיל פרישה. מחד, יש לזכור שכספי הפנסיה של מרבית החוסכים המבוגרים בישראל כיום כמעט ואינם חשופים לסיכון (בפרט – החוסכים בקרנות הפנסיה הותיקות ובביטוחי המנהלים מבטיחי התשואה, ואלה הזכאים לפנסיה תקציבית). מאידך, הירידות האחרונות חשפו גם "דור מדבר"– קבוצה של חוסכים הקרובים לגיל פרישה, אשר נפגעו באופן משמעותי מחשיפה גבוהה של חסכונותיהם לתנודות בשוק ההון, ואשר נהנים מאופן מוגבל בלבד, אם בכלל, מצורות אחרות של חיסכון פנסיוני מוגן.

הצעת ההחלטה המובאת בזאת עוסקת בשתי פעולות מקבילות הנדרשות להתמודדות עם המצב שתואר לעיל: הראשונה, הקדמה והתנעה של מהלכים רגולטורים אשר יבטיחו מעבר הדרגתי למסלולים סולידיים יותר עם ההתקרבות לגיל הפרישה. הפעולה השנייה ממוקדת ב"דור המדבר", קרי אותם חוסכים אשר ייצאו לגמלאות בשנים הקרובות ואשר עיקר חסכונותיהם הפנסיונים נחשפו במיוחד לתנודות שוק ההון. ברור כי הפתרון ארוך הטווח לסיכון שמולו עומדים החוסכים צריך להתבסס על הפעולה הראשונה. אולם מכיוון שהדבר לא יכול לתת כעת מענה ראוי ל"דור המדבר", ראוי להציע להם פתרון מיידי חלופי.

הפעלתה של התוכנית באופן מיידי תאפשר הגברת אמון הציבור בחסכון הפנסיוני וצפויה  אף להקטין את התמריץ לפדיון מוקדם של נכסים פנסיוניים בתרחישי קיצון. לנושא זה חשיבות רבה. הניסיון הכלכלי בעולם, כמו גם מודלים כלכליים רבים העוסקים במשברים, יציבות שווקים ומחירים, מראים כי לציפיות הציבור ולאופן בו הוא מגיב לאירועים חריגים (כגון ירידות שערים חדות) משמעות רבה לאופן פעולתם התקינה והיציבה של השווקים ולרמות המחירים בהם. היכולת למתן את התנהגות הפרטים, ולמנוע תגובות נמהרות או עידריות ((herding, עשויה במקרים מסוימים למנוע קריסת מחירים או שווקים. לעתים מספיק טיפול הממוקד רק בחלק מן הציבור על מנת להבטיח את פעילותו התקינה של כלל המשק. תוכנית ההגנה על נכסי החוסכים המבוגרים תוכננה כך שתשרת גם מטרה זו. התוכנית מהווה מעין ביטוח הניתן לחלק מן האוכלוסייה אשר קיומו עשוי למתן את תגובת השווקים ולהפחית את הנזקים העלולים להיגרם בתרחישי קיצון. תוכנית זו תוכננה כך שתשתלב בסל הכלים שיש להפעיל באופן מיידי לטיפול במשבר המתמשך. לפיכך אנו רואים חשיבות בהפעלתה של התוכנית בהקדם.

הצעת ההחלטה מבוססת על סדרת ארוכה של דיונים שנערכו בשבועות האחרונים על ידי צוות מקצועי משותף של המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, משרד האוצר ובנק ישראל. מסמך ההמלצות המסכם את עבודת הצוות מצורף להחלטה זו.

חשוב לציין כי ההתמודדות עם השלכות המשבר העולמי על המשק הישראלי כרוכה בהפעלת מגוון רחב של כלי מדיניות, על פני חזיתות רבות. ברור לחלוטין כי מענה מלא וארוך טווח לקשיים שמצויים בהם חלק מהחוסכים יכול להינתן רק אם שוק ההון יתאושש, בשלב ראשון כתוצאה מהתמתנות המשבר, ובהמשך משיפור ממשי במצאי האשראי ובכלכלה הריאלית. זו אם כן חזית ההתמודדות העיקרית, גם לעניין החיסכון הפנסיוני, ואין בלתה. לצורך כך אושרו על ידי הקבינט החברתי-כלכלי מגוון צעדי מדיניות, הן מסגרת ב"תכנית ההאצה" והן בסדרת צעדים ממוקדת אל מול שוק ההון. במקביל, נמשכת בחינתם המתמדת של כלים נוספים להתמודדות עם המשבר.

המשבר הפיננסי העולמי הפוקד אותנו הנו החמור ביותר מזה עשרות שנים. ההתמודדות איתו מצריכה הפעלת קשת רחבה של צעדי מדיניות, בתקווה למזער את הנזק למשק בכלל ולשוק ההון בפרט. חלק מהצעדים הנשקלים היום, ובכללם הביטוח החלקי לחיסכון הפנסיוני, קרוב לוודאי שלא היו עולים על סדר היום בימים כתיקונם. אולם, המצב הבלתי שיגרתי בו אנו מצויים רווי באתגרים המחייבים פתרונות לא שגרתיים, וכך יש להתייחס אליו.


עיקרי רשת הבטחון

לטובת הציבור, מובאים בזאת עיקרי התכנית. יובהר בזאת כי בכל מקרה של הבדל או סתירה בין המובא להלן לבין החלטת הממשלה, הפירסום בהחלטת הממשלה הוא הקובע. 

א. מטרת התכנית - הבטחת ערכה של קצבת פנסיה בסיסית לחוסכים הנמצאים לקראת גיל פרישה, שחסכונם הפנסיוני חשוף באופן משמעותי לתנודות שוק ההון, לפי המפורט להלן.

ב. אוכלוסיית המבוטחים - זכאי להגנה חוסך שמקיים את התנאים הבאים:
(1) ביום 14.12.2008 מלאו לו 57 שנים.
(2) סך הנכסים הפנסיוניים שלו לרבות פנסיה תקציבית, קרנות פנסיה, ביטוח מנהלים וקופת גמל לתגמולים, ביום מימוש ההסדר יהיה נמוך מ- 1.5 מליון ₪.

ג. הכספים המוגנים –
1. למבוטחים שסך נכסיהם הפנסיונים נמוך מ-1,250,000 ₪ - היקף הכספים המוגנים יהיה עד לסך של 750,000 ₪, בניכוי מחצית שווים של המקורות הפנסיונים הבאים: פנסיה תקציבית, קרן פנסיה ותיקה וביטוח מנהלים מבטיח תשואה.

2. למבוטחים שסך נכסיהם הפנסיונים נע בין 1,250,000 ₪ ל-1,500,000 ₪, היקף הכספים המוגנים יהיה עד לסך של 600,000 ₪, בניכוי מחצית שווים של המקורות הפנסיונים הבאים: פנסיה תקציבית, קרן פנסיה ותיקה וביטוח מנהלים מבטיח תשואה.

3. ההגנה תינתן על נכסים שהופקדו בגופי חסכון החשופים במידה גבוהה יחסית לשוק ההון: קופות גמל לתגמולים, קרנות פנסיה חדשות וביטוחי מנהלים שאינם מבטיחי תשואה. ההגנה לא תינתן על כספים שהופקדו בקופת גמל מרכזית לקצבה, בקרן פנסיה ותיקה, ובביטוח מנהלים מבטיח תשואה.

4. ההגנה תינתן רק על נכסים שישמשו לקבלת קצבה.

5. ההגנה תינתן לסכום שהופקד עד ל-30.11.2008 ולא תחול על הפקדות חדשות.

ד. היקף ההגנה –
בעת מועד מימוש ההסדר, הממשלה תשלים לחוסך את ההפרש החיובי (אם ישנו) שבין שני אלה:

(1) שווי החסכון הפנסיוני שהיה לחוסך ערב השקת התוכנית, בתוספת הפרשי הצמדה למדד;

(2) החסכון האמור בתוספת התשואה ברוטו שנזקפה לזכותו של העמית בפועל או שווי החיסכון הפנסיוני שהיה לחוסך ערב השקת התוכנית בתוספת השינויים למדד-הסמן, לפי הגבוה מביניהם (כלומר: השלמת הפער הנמוך מביניהם).

*** השימוש במדד הסמן, שישקף את התשואה ברוטו הממוצעת ששהשיגו כלל קופות הגמל לקצבה וקופות הגמל לתגמולים במסלול שבו מנוהלים מרבית הכספים, נועד למנוע לקיחת סיכונים חריגים על חשבון המדינה (סיכון מוסרי).  ***

ה. מועד מימוש ההסדר (מועד קבלת ההגנה)  –
ההגנה תינתן לחוסכים במועד הגיעם לגיל פרישה או ביום ה-31.12.2011, לפי המאוחר מביניהם. 

ו. דרישות מיוחדות מבני 67 ומעלה  –
1. בני 67-69 שיהיו מעוניינים לזכות בהגנה יידרשו להמיר את הסכום המוגן לקצבה לא יאוחר מסוף החודש שבו מלאו להם 70 שנים.
2. בני 69 ומעלה שיהיו מעוניינים לזכות בהגנה יידרשו להמיר את הסכום למוגן לקצבה לא יאוחר מיום 14.12.2009.

ז. זכאות למשוך כספים לפני מימוש ההסדר  –
מי שיגיע לגיל הפרישה לפני ה-14.12.2011 וחוסך בקופת גמל הונית, רשאי למשוך לאחר הגיעו לגיל פרישה ולפני מועד מימוש ההסדר, מדי שנה עד 10% מהסכום המוגן בקופת הגמל.

ח. הצטרפות לתכנית -
ההצטרפות לתכנית אינה מצריכה הודעה מראש, ובעת מועד מימוש ההגנה יהיה רשאי החוסך להחליט האם הוא מעוניין בקבלתה בכפוף לתנאים האמורים.


___________________________________
*  פורום קיסריה 14, יוני 2006, "צמצום העוני בישראל – גיבוש המלצות לתכנית רב-שנתית".